关于《苏州市地下管线管理办法》的 制定说明

关于《苏州市地下管线管理办法》的

制定说明

《苏州市地下管线管理办法》（以下简称《办法》）是2016年苏州市政府规章立法计划项目，已于2017年3月22日经苏州市政府第4次常务会议讨论通过。现将《办法》制定情况说明如下：

一、《办法》的修订背景

（一）加强地下管线管理是转变城市发展理念的必然要求。在城市发展过程中，“重地上，轻地下”的城市建设模式为当下城市基础设施造成了各种顽疾。随着城市快速发展，地下管线设施建设规模不足、事故频出等问题更加凸显，为加强地下基础设施建设管理，解决路面反复开挖、架空线网密集、管线事故频发等问题，保障城市安全运行，苏州市政府要求整合现行的《苏州市城市管线规划管理办法》和《苏州市城市地下管线管理办法》，制定《苏州市地下管线管理办法》，以适应城市发展的新要求。

（二）加强和规范是地下管线管理是提升城市运营水平的必然选择。地下管线是保障城市运行和市民生产生活的重要载体，担负着城市的信息传递、能源输送、排涝减灾、废物排弃等功能，是城市赖以生存和发展的“生命线”。随着城镇化进程不断加快，我市原有地下管线系统与现代化城市发展不相匹配，需要进一步加强规划和更新改造。早期建设时，对地下管线的档案信息记录不足，导致地下管线分布情况不明，常常发生施工时损坏地下管线的事故，也急需通过加强和规范地下管线规划建设管理以及信息化建设来加以改善。

（三）创新管理规范是引领地下管线发展的必然路径。目前国家着力推动综合管廊建设，这是创新城市基础设施建设的重要举措，能够充分利用地下空间资源、提高城市综合承载能力、满足民生之需。2015年，苏州市成为财政部与住建部确定的综合管廊试点城市。综合管廊属于新兴事物，其管理模式、管理要求目前均处在探索阶段。为了保障综合管廊建设、运营顺利进行，引领综合管廊发展，也急需制定相应的管理办法来对综合管廊的建设、运营进行规范和管理。   

二、《办法》的起草过程

市政府高度重视地下管线建设管理工作。2015年2月，市政府印发了《关于进一步加强地下管线规划建设管理工作的实施意见的通知》，要求制定出台《苏州市地下管线管理办法》。市市容市政局作为《办法》的起草单位，按照立法程序和要求，成立工作小组，制定实施方案，明确总体要求、工作重点和时间步骤。经过政策梳理、实施评估、调研论证，征求意见、反复修改，形成了《办法（送审稿）》,于2016年6月22日上报市政府。市法制办根据市政府批示，对《办法（送审稿）》进行审核，重点开展了以下工作：一是通过中国苏州网、苏州政府法制网和苏州市市容市政管理网进行立法公示，广泛征求社会公众意见；二是召开市规划局、住建局等相关部门座谈会，邀请苏州大学、市人大、市中院的相关专家召开专家咨询论证会，对送审稿中涉及的重大问题进行了专题会商；三是召开立法座谈会，听取了供水、排水、燃气、热力、电力、通信等地下管线产权单位的意见。在此基础上，市市容市政局、法制办多次逐条进行复核、修改，形成《办法（草案）》报市政府常务会议审议。

    三、《办法》的主要内容

《办法》全文共分8章41条，主要包括六个方面内容：第一章总则，共6条，主要明确立法目的、地下管线的定义、适用范围、管理原则，以及政府职责和部门分工等内容；第二章规划管理，共6条，主要明确城乡规划主管部门负责组织编制地下管线规划，以及管线规划的要求和管线工程申请规划许可的程序；第三章建设施工管理，共8条，规定了新建、扩建、改建城市道路时，地下管线应当与道路工程同步建设，管线建设单位申报施工许可和挖掘许可的要求和程序，以及在建设过程中要按照规定安全施工并进行施工交底和竣工验收；第四章运行维护管理，共4条，主要明确地下管线的日常巡查与维护制度、隐患排查、应急预案制度等内容，明确了地下管线产权单位的安全运营维护的主体责任，同时明确禁止了“擅自占压地下管线”等6项危害地下管线安全的行为；第五章信息与档案管理，共6条，主要明确要求县级市（区）人民政府（管委会）应当对辖区内地下管线进行普查，建立地下管线基础信息平台，并及时更新。同时，要求建立地下管线协同管理平台，实现各个部门信息共享和协同监管的局面；第六章综合管廊管理，共7条，是《办法》创新之处，明确了综合管廊的规划要求和建设标准、管线入廊敷设制度，规定了综合管廊的有偿使用制度，同时参照轨道交通的相关规定设定管廊的安全保护区。这些内容在地方立法中均属首创；第七章法律责任和第八章附则，是对地下管线建设、管理、运营过程中各方主体的行政责任和民事责任加以规定，同时明确了《办法》通过后，《苏州市城市管线规划管理办法》和《苏州市城市地下管线管理办法》同时废止。

四、几个问题的说明

1.地下管线的定义

目前，地下管线的定义尚未统一，主要涉及两点争议：一是地下管线是否仅指建设于地下的管线而不包括架空管线；二是综合管廊是否属于地下管线。

从字面理解，地下管线应当是指建设于地下的管线，实际上，管理混乱、问题较多、亟需解决的也是建设于地下的管线，而全部建设于地上的管线并不存在规划、建设、监管等方面的困扰。因此，《办法》将地下管线认定为全部或者部分建设于地下的管线，既是以立法解决问题为导向，也符合社会公众的通俗理解，有利于今后普法、执法和守法。

综合管廊的各项工作尚处于起步探索阶段，将综合管廊纳入地下管线的调整范围，有利于综合管廊的规划、建设和管理。但综合管廊与供水、排水、燃气等管线并非是同一类型事物，而是敷设各类管线的一种载体，因此，《办法》将综合管廊认定为集中敷设管线的设施。

2.综合管廊周边的地下管线是否应当强制进入廊

《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》要求“建成综合管廊的区域，凡已在管廊中预留管线位置的，不得再另行安排管廊以外的管线位置”，该规定属于强制性规范，没有除外情形，虽然清楚明了，但在实际操作中会产生一些问题：一是综合管廊覆盖、辐射的“区域”范围不明确，并且也无法简单划定。范围过小，则地下管线可以不入廊，造成综合管廊的功能无法发挥。范围过大，则地下管线可能要绕道入廊，导致经济成本太大；二是部分地下管线的支线、外部连接线，不适合甚至不可能入廊。

对此，《办法》规定“已建设综合管廊的区域，除根据相关标准和技术规范无法纳入综合管廊或者与外部用户连接的管线外，该区域内的所有地下管线应当按照专项规划要求进入综合管廊”，为今后综合管廊规划、建设中遇到的复杂情况、特殊情况，留有余地。

3.综合管廊的有偿使用

国家发改委和住建部下发的《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》规定“城市地下综合管廊各入廊管线单位应向管廊建设运营单位支付管廊有偿使用费用”、“城市地下综合管廊有偿使用费标准原则上应由管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定”。

在召开的立法座谈会上，各地下管线产权单位明确表示支持建设综合管廊，也认可应当支付一定的费用，但是在具体金额上，无论是相关主管部门，还是综合管廊经营单位、地下管线产权单位，均没有一个明确而又具体的方案。事实上，由于入廊管线的多样性、复杂性和不确定性，决定了在费用的分担上，难以标准化、格式化。目前，我市唯一运行使用的园区月亮湾综合管廊属于免费使用，其他城市也没有成熟的定价机制。因此，《办法》规定“合理分担综合管廊的建设和运营维护费用”，这一规定包含两层含义：一是由政府和地下管线产权单位进行合理分担；二是各地下管线产权单位之间进行合理分担。在符合中央有关精神和法律公平正义原则的同时，该条款确定了入廊费用的收取原则，而具体标准可以待今后的实践探索成熟后，由相关主管部门出台收费细则。