曹福龙：法治指标体系构建与应用思考

党的十八届四中全会开启了全面推进依法治国的新的里程碑。市委十一届八次全会明确了全面推进法治苏州建设的目标任务和工作举措。如何能引导好法治苏州建设取得实效,构建比较科学的指标体系十分重要。通过前阶段在基层的调查研究、对部门的分析梳理、与专家们的交流讨论，现围绕构建与应用法治苏州建设指标体系的主题，谈些思考和打算。

一、成效与挑战：构建与应用指标体系十分必要

近年来，在市委市政府的正确领导下，全市各地各部门认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，围绕全面推进依法治国基本方略，把优化法治环境作为优化发展环境、推进转型升级、增强综合竞争力的重要战略工程，紧扣法治建设重点工作，推进法治建设取得了新进展，很多工作走在全省前列。但是与苏州经济发展水平相比，我市的法治建设水平还与经济发展不协调，还有相当一部分制约法治苏州建设的深层次问题、实践中的疑难问题有待破解，这一现状与科学立法、严格执法、公正司法、全民守法目标和市委“一个引领、三位一体、五个重要”的法治建设任务相比，还存在差距。

1.法治化水平有所提高但运用法治思维和法治方式解决问题能力不足。四中全会对领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力和水平提出了更高要求。面对我市正处于全面建成小康社会的决定性阶段，改革发展稳定任务繁重艰巨，新情况新问题层出不穷，利益关系更加复杂，各种矛盾日益凸显的新形势，一些领导干部以法治思维和法治方式推进改革发展稳定的意识、能力还不够强，习惯于过去的思考方法，传统的思维定势处理事务；一些干部抓投资上项目冲劲比较足，而社会治理能力相对弱，抓硬件建设比较在行，而抓软件管理比较生疏；还有一些部门立法意识较强，但执法监督还不够，甚至有选择性执法和法不责众的心态，有些往往治标不治本，留下后遗症；还有极少数领导干部法治观念淡薄，法治信仰缺失，法治敬畏不足。

2.政府职能持续转变但距高效开放、公平竞争市场环境的构建还有差距。我市依法行政工作绩效3次位居全省第一，依法推进政府职能转变的5张“清单”相继发布实施。激发市场活力的全面推行“政社互动”、行政指导工作分获“中国法治政府奖”和提名奖。但政府与市场的关系还需进一步厘清，政府市场监管还有不到位之处。“法无授权不可为”得到遵循，乱作为现象基本没有了，但执法体制权责脱节，多头执法、选择性执法、运动式执法现象相对突出。“法定职责必须为”做得不够，行政不作为、慢作为仍然存在甚至有所蔓延。

3.司法服务保障能力不断增强但司法权威和公信力还需提升。司法机关推进司法体制机制改革，服务保障经济社会发展大局，涌现“全国模范法院”、“全国十佳公诉人”、全国“我最满意的十大人民警察”等优秀案例和先进人物，但案多人手少、时间紧这一突出矛盾一定程度上影响到司法质量的提高，全市法院一线法官人均年办案超过150件，个别法院法官甚至人均普遍超过300件，最多超过500件。一些司法人员执法司法理念、法律素养、办案能力不适应日益开放透明的执法司法环境，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象依然存在。律师队伍总体较好但良莠不齐，个别律师收费不明、随意许诺，甚至充当司法掮客；侦查取证环节程序还有不规范、疏漏之处。极个别干警甚至违纪违法，办“人情案”、“关系案”、“金钱案”，枉法裁判，冲击了司法权威和公信力。

4.市民法律素质逐年提高但构建法治社会任重道远。我市建立健全各项制度，开展各类普法教育主题活动，提高了全体市民的法律素质，荣获全国“六五”普法中期先进市。但部分社会成员尊法、信法、守法、用法、依法维权意识不强，全民守法尚未养成习惯，遵纪守法尚未成为市民一种素质养成，要求严厉制裁他人违反行为而要求对自己违法行为法外开恩普遍存在，违法成本低、守法成本高的现象大量存在。极少数人缺凡法律信仰，信“访”不信法、弃法转访、以访压法现象还存在。

5.社会治理成效显著但法治化水平还不高。我市始终把平安建设放在改革发展大局中全面谋划推进，有效保障了人民群众安居乐业，维护了地方安全和社会稳定，实现了全国综治优秀地市“六连冠”并被三次授予“长安杯”。但全市社会稳定和社会治安形势依然严峻，某些重点领域社会矛盾仍然多发，基层社会管理服务的体制机制仍不健全，社会治理滞后于社会建设的问题仍较突出。面对社会治理新情况、新问题，公民自身维权意识高涨但维权理性严重不足等情况带来一些地方或部门老办法不管用、新办法不会用、软办法不顶用、硬办法不敢用、土办法不好用、洋办法不适用。

6.基础工作不断夯实但基层法治工作仍显薄弱。我市着力开展以法治县（市、区）创建为龙头的基层系列法治创建工作，全国、省级民主法治村（社区）数量位居全省前列，但毕竟还是少数。上面千根线、下面一根针，践行法治的根基在基层。有些基层法治工作机构尚未进入党政序列，镇（街道）法治办以及村（社区）工作人员均为兼职，工作上的任务重、事务多与人手紧缺、本领不强交织，往往顾此失彼、被动应付，造成基层法治工作质量不高，效果不好。

7.争先创优意识较强但法治创建推进力度和绩效还不够平衡。我市有4市3区等7个地区为全国省法治县（市、区）创建活动先进单位、2个市获评省法治建设示范县（市、区）、8个地区为省法治县（市、区）创建工作先进单位，但从区域发展上看，推进力度还不大，不平衡性还比较突出。总体情况是地区好于部门，县级市普遍好于城区（2个城区尚未获得省法治县（市、区）创建活动先进称号）。

8.法治建设水平在不断进步但公众认同感满意度有待巩固提高。随着人民生活水平的不断提高，群众对我市法治建设的要求和期盼越来越高。法治建设满意度2012、2013年该项数值分别为85.92、91.39，位居全省第11位、第10位。2014年我市法治建设公众满意度达到94.8，位居全省第一。虽然逐年进步升位，但有一定偶然性，仍需自觉接受群众评判和监督，力争保持全省前列。提高人民群众对法治建设的认同感和满意度，任务还比较艰巨。

二、目标与作用：构建与应用指标体系非常重要

党的十八届三中全会首次提出要“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。十八届四中全会明确 “把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”。市委《全面推进法治苏州建设实施意见》要求“制定出台法治苏州建设、法治城市创建指标体系，分解任务，充分发挥指标体系引导、激励和规范作用”。法治苏州指标体系的构建基于中央、省委、市委精神, 坚持问题导向,分析研判前述我市法治建设问题而成。制定出台《指标体系》，对推动依法治市不断向前发展具有重要意义。

1.法治建设《指标体系》体现了我市全面建成小康和基本实现现代化的深刻内涵。法治是全面建成小康社会和基本实现现代化的重要内容，没有法治，不是真正意义的全面小康和现代化。市委、市政府在制定实施我市全面建成小康社会和基本实现现代化指标体系时，都强调了法治的重要性并将其纳入其中。法治苏州建设指标体系是对市委《全面推进法治苏州建设实施意见》目标任务的具体化和系统化，从而使我市的全面建成小康社会和基本实现现代化的监测统计对象及样本数据更加全面完整，也更符合中央“四个全面”的战略布局要求，使苏州特色的区域现代化进程评价指标更加深化完善。

2.法治建设《指标体系》提供了勇迈新台阶、建设“强富美高”新苏州的重要保障。苏州经济社会发展要持续走在全省乃至全国前列，既要做到经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高，还要让法治成为我市核心竞争力的重要标志，使得尊重法律、信守法治成为市民安居乐业、社会加快发展的可靠保障，成为吸引高端人才和外来投资的优越条件。建设法治苏州，就是要把法治建设贯穿全市改革发展稳定全过程，覆盖全市经济社会建设和管理各个领域，为我市经济、政治、文化、社会和生态文明建设提供全方位、强有力的法治支撑和保障。《指标体系》既有法治苏州建设的长期目标，又有短期阶段性要求，为评价一定时期法治建设的成效和水平提供了科学的实证标准和指标依据，有利于党委、政府全面直观了解法治建设进程，完善法治建设决策部署，激励法治建设工作不断取得新的发展，为我市争当“迈上新台阶、建设新江苏”先行军排头兵提供坚强有力的法治保障。

3.法治建设《指标体系》展示了全面推进法治苏州建设的创新平台。推进法治苏州建设需要搭建实践载体，形成工作抓手。中央《决定》和市委《意见》都明确要求，广泛深入开展各种丰富多彩的法治创建活动，发动人民群众积极参与法治建设生动实践。目前，我市已探索形成了以法治城市、法治县（市、区）创建为主体，依法行政、公正司法示范点等行业创建为支撑，乡镇（街道）和村（社区）及机关企事业单位等基层法治创建为基础的法治创建活动体系。《指标体系》的出台，为制定科学的法治创建考核标准、赋予这些法治建设实践载体新的内涵、规范法治创建考核办法提供了基准和依据，有利于进一步提升法治创建活动的实效。

4.法治建设《指标体系》提供了衡量领导干部法治建设政绩的重要内容。习近平总书记强调，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。中央《决定》将法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。《指标体系》内容的贯彻实施，有赖于各地各部门领导班子、领导干部的高度重视和大力推动法治建设，有赖于领导干部带头尊法学法守法用法，有赖于领导干部法治思维和依法办事能力的提高，是衡量领导干部工作实绩的重要参考。

5.法治建设《指标体系》显示了全民参与齐抓共管是实现法治目标的重要途径。法治建设是全社会系统工程，必须增强全社会厉行法治的积极性和主动性，凝聚各方参与法治建设力量。《指标体系》勾勒了法治苏州八个方面的建设内容，明确了各职能部门工作目标和工作重点。尊重人民群众法治建设参与者和评判者地位，选取现行人民群众满意度（安全感）指标来反映法治政府、公共安全水平，选取人民群众对法治建设满意度达90%以上作为总的评判指标。推动法治建设上下互动、整体联动，努力形成各职能部门各司其职、各负其责，法治苏州人人共建、法治成果人人共享的良好局面。

三、指挥棒方向:法治苏州指标体系的框架结构和主要内容

《指标体系》的制定依据是党的十八大、十八届三中、四中全会决定和习近平总书记关于“四个全面”的重要论述，省委《法治江苏指标体系（试行）》以及市委全面推进法治苏州建设等意见，在制定过程中，力求体现中央和省委的部署要求和法治的价值内涵，力求体现苏州经济社会发展中法治建设推进规律。《指标体系》是指挥棒，起到方向性、导向性作用，涵盖了省里内容，体现了苏州鲜明特点，由8类（省为7类）、34项单项考核指标（省为29项）和1项综合评判指标共35项指标构成，对《指标体系》的实现程度采取设置权重的办法进行综合测评，总分为100分。主要内容是：

1.在法治型党组织建设方面。建设法治型党组织是我市首创的特色工作,为认真贯彻落实市委《关于建设法治型党组织的意见》，该一级指标设置了10%的权重，由党委领导方式健全改善、党委依法决策机制健全、党内制度完善落实、基层党组织作用有效发挥4个二级指标构成。主要以依法执政和依规管党为核心任务，以党员干部带头厉行法治为重要内容，引领和保障法治政府、法治市场、法治社会“三位一体”建设，促进党委依法执政、领导立法、支持司法、保证执法、带头守法。

2.在科学民主立法方面。根据《立法法》，为进一步发挥人大地方立法的主导作用，进一步健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，推进立法民主协商工作。该一级指标设置了9%的权重，由地方立法体制完善、科学民主立法深入推进、重要领域立法不断加强3个二级指标构成。

3.在法治政府和法治市场建设方面。深化政府职能转变、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用是法治建设的重中之重，占比权重也高。该一级指标设置了18%的权重，由政府职能转变依法推进、政府依法决策机制健全、行政执法严格规范公正文明、行政权力监督制约有效、政务公开全面推进、行政争议依法解决、法治市场建设不断加强等7个二级指标构成，旨在推进法治政府建设，把政府职能更多地转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。

4.在公正廉洁司法方面。按照中央、省部署，加快司法体制改革试点工作项目多、任务重、社会关注度高，权重也较高。该一级指标设置了15%的权重，由司法权力依法独立公正行使、司法职权优化配置、严格司法客观公正、人民群众参与司法得到保障、人权司法保障制度有效落实、司法活动监督到位等6个二级指标构成。努力从实体、程序、实效上全面保障公平正义的实现，不断提高司法公信力，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到法律的尊严和公正。

5.在法治宣传教育方面。法治宣传教育作为基础性工程，也是法治苏州建设的重要工作之一，设置了10%的权重。由领导干部尊法学法守法用法、诚信守法形成氛围、法治文化繁荣发展等3个二级指标构成。旨在切实提高法治宣传教育的针对性和实效性，进一步提高领导干部运用法治思维、法治方式、法治手段深化改革、推动发展、化解矛盾、加强管理、维护稳定的能力和水平，让尊法学法懂法用法成为市民的一种行为习惯和生活方式。

6.在社会治理法治化方面。社会治理法治化涉及范围较广，是全面推进法治建设的重要领域，占12%的权重。由依法治理大力推进、依法维权和化解纠纷机制健全、法律服务便捷有效、社会治安综合治理绩效提高等4个二级指标构成。旨在积极应对特大型城市社会治理的机遇和挑战,引导群众运用法律规范行为，依靠法律解决纷争，运用法律维护权益，营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的社会风尚。

7.在法治工作队伍建设方面。队伍建设是法治建设的可靠保障。该一级指标设置了6%的权重，由法治专门队伍素质过硬、法律服务队伍规范敬业、人才培养机制创新等3个二级指标构成。旨在不断提高法治建设专门队伍综合素质，为法治建设提供立法、执法、司法等人才支撑。

8.在法治建设组织领导方面。法治建设是全社会共同参与的系统工程，加强组织领导是全面推进法治建设的关键环节。该一级指标设置了12%的权重，由齐抓共管机制健全落实、人大监督不断加强、政协职能有效发挥、法治建设目标任务有效落实等4个二级指标构成。旨在坚持和健全党委统一领导、各方分工协作、社会广泛参与的依法治市制度和工作机制，推进我市法治建设先导区创建进程。

四、实施与保障：推进法治苏州建设指标体系应用的主要举措

《指标体系》的制定发布，使得法治建设目标更明确、路径更明晰、责任更到位。一分部署、九分落实，关键在于实施。围绕《指标体系》确定的指标任务，应着力在以下几方面下功夫。

1．加强组织领导。各级党委、政府应把《指标体系》的贯彻落实摆上重要位置议事日程，及时研究解决推进法治建设的重大问题。进一步完善党委领导下的政法委牵头负责、法治机构协调指导、各方分工协作、社会广泛参与的工作机制。充分发挥人大、政府、政协的重要作用，整合社会各方面力量资源，合力推进《指标体系》各项目标任务的落实。

2．分解落实到位。依据《指标体系》这一大纲，按照省部署要求，研究制定配套的《法治苏州建设考核标准》，抓好《指标体系》的分解和落实，细化分解《指标体系》目标任务至各地、各部门，进一步建立健全目标责任制，将八大类102项指标内容逐一分解至牵头部门、参与单位共同推进实施，健全和完善法治创建齐抓共管工作体系。

3．重视协调推进。各级依法治理工作机构充分发挥统筹谋划、协调指导、督促检查、推动落实的职能作用，加强调研规划和组织实施，加强分类指导，加强日常工作指导推动，对全局性和基础性的工作，明确阶段性目标任务和年度工作要点，推动各法治协调指导办公室和各责任单位有效落实《指标体系》各项任务。各牵头单位、参加单位要对照任务分工安排，制定切实可行计划，切实履行责任，确保各项举措扎实顺利推进。

4．建立督导机制。建立动态分析、情况通报、定期报告、检查督办等制度，全程监控《指标体系》实施情况，做到年初有部署、平时有调研、年中年末有督查。分层推进各项重点工作、分步实施各项工作任务、分析梳理新情况、新问题，对已经部署开展的事项，明确完成时间节点；对探索推进的事项，明确时序要求；对涉及面广、较为复杂敏感的事项，提出路线图和时间表；对全面推开尚不具备条件的事项，先行试点，逐步扩大试点范围。

5．强化典型引导。充分发挥先进典型的引领带动作用，及时发现和培育典型，挖掘一批尊法、学法、懂法、守法、用法等法治建设先进事例和人物，树标杆、作样板。运用各种宣传载体、采取多种形式加强对法治建设的正面宣传和舆论引导，做好《指标体系》的宣传解读，宣传法治建设总体成效，营造有利于法治建设的良好社会环境，不断提高人民群众法治建设的知晓率、满意度和获得感。

6．严格绩效考评。定期就《指标体系》开展情况进行监测统计和考核评价，发布考核结果，分析《指标体系》实施进展情况，及时发现并解决《指标体系》实施中的实际问题并予以完善改进。对落实有力、成效显著的地区或部门予以表彰，对推进工作不力的地区或部门，督促整改落实，形成你追我赶、创新创优的法治城市创建态势。

附:1.法治苏州指标体系(试行)

附件1

法治苏州建设指标体系（试行）