王 瑞:专家顾问制度与行政决策法律风险预防

行政决策的两种法律风险

行政决策的法律风险，是指行政决策过程及结果，可能具有合法性或合理性瑕疵从而导致的风险。

具体来说，行政决策的合法性法律风险，是指行政决策所包含的一些要件其合法性存在瑕疵，以致于在行政诉讼中难以通过法院审查的情形。具体包括：主体违法、权限违法、内容违法、程序违法等要件，其一种要件违法将影响行政决策整体的合法性。如若在决策前或决策中存在合法性瑕疵，则决策将因违法而搁置或“流产”；而若决策后发现合法性瑕疵，行政决策效力将被否定，且决策主体须承担相应法律责任。

行政决策的合理性风险，是指行政决策虽然没有明显的合法性瑕疵，但结合其决策环境、决策目的等多方面考量，难以达到良好的决策实施效果，甚至对社会利益、公民利益产生负面影响。此类风险虽然尚在法律允许的范围之内，但由于行政决策针对对象广，影响范围大，决策合理性对公民权益存在现实影响，因而行政决策合理性应得到当重视。

行政决策所存在的上述风险可能并非决策主体有意为之，但决策主体对决策过程中的任何要素未尽到审慎义务时，均可能导致行政决策合法性、合理性问题，轻者影响行政决策效力，重者损害政府权威与公民利益。

行政决策引入专家顾问团

如何长期性、根本性的规避行政决策法律风险，笔者认为，关键在于完善行政决策制度。结合我国社会现况、学术理论研究以及国外相关实践，将专家顾问团引入行政决策应为一种富有前景的改善方式。行政决策通过引入专家顾问团，能够在融合“小政府”理念、不增加行政决策主体负担的条件下，保障行政决策的合法性与合理性。

专家顾问机构兴起于资本主义国家二十世纪六七十年代，其性质并非完全相同，有的具有政府官方背景，有的则为民间自治组织。在英、美、日等发达国家中，智力支持库为政府决策的智囊团，在法律化的轨道上有效运作，对政府工作起支持作用。根据各国《行政程序法》、《信息公开法》的要求，行政决策主体在进行决策时，必须将引进专家顾问机构作为决策程序不可或缺的环节。智力支持库是中枢机构的辅助机构，可以有效保证中枢机构做出明智的选择，按照“谋”、“断”分离的原则，协助决策者发现问题、解决问题。根据分权理论，决策权与执行权一般情况下虽然分开行使，但二者所具有的同一性表明两项权利势必并行不悖，这对于发现决策存在的问题，起到了十分有效的作用。专家顾问机构可以划分为行政化色彩组织和非行政化色彩的组织，其中行政化色彩的组织，如美国的总统经济委员会、日本的政策审议会；非行政化色彩的咨询机构，如美国的兰德公司。

专家顾问团制度构建建议

首先，行政机关应在决策过程中引入专家顾问团制度以规避法律风险，此专家顾问团应分为两个部分：其一为法律专家顾问团，其二为技术专家顾问团。

法律专家顾问团在行政决策中的作用是，审查行政决策实体、程序的合法性，使得行政决策在主体地位、决策权限、决策内容及决策程序等方面尽可能地符合法律法规，以避免风险。

技术专家顾问团在行政决策中的作用是，提高行政决策的技术理性，邀请特定领域的专家加入行政决策过程，从而提高决策科学性。除此之外，还可通过提升程序的规范性，增强社会公众对行政决策过程的信任程度。

建议增强专家顾问对决策的影响力，从而保证专家建议具有约束力，使得专家参与建议具有实际意义。决策部门作为决策权力所有者，有权对专家意见做出取舍，但必须说明理由，意义在于：一方面，尊重专家意见，合理取舍；另一方面，强化对行政决策主体的监督，规范决策程序。