黄涧秋 陈峰 王杏:苏州市推进德法共治中的问题与对策
苏州市推进德法共治中的问题与对策
苏州市政府法制办公室 黄涧秋 陈峰 王杏
法治与德治是人类社会形成的两种最基本的社会治理模式，二者既相互区别，又相辅相成。在社会矛盾日益复杂多变的今天，传承中华民族优秀传统文化，落实社会主义核心价值观，建设中国特色社会主义法治国家，促进德法共治，日益成为国家社会治理的共识。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：要坚持依法治国和以德治国相结合，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。
一、 推进德法共治的意义
德法共治是在治理体系现代化背景下大力倡导的社会治理模式。法治是通过法律规范与引导人们的行为，为人们提供行为模式，从而达到社会治理的目的；德治是通过对人的善良本性的发掘，采取引导、教化和自省的方式，使个体自觉地认同社会主流秩序，从而使国家与社会达到和谐善治。在国家治理过程中，二者如鸟之双翼、车之双轮，并行不悖。推进德法共治，具有重要的理论和现实意义。
一是德法共治是弘扬社会主义核心价值观的必然要求。当前社会主义法律体系的建立为德治打下了坚实的法治基础，知法、懂法、守法的社会风气已经形成，公众通过法律途径解决纠纷、维护权益已经成为常态。而德治在我国则更具有深厚的文化和社会基础，特别是民间习俗、传统礼仪道德在社会治理中仍然占据重要地位。因此形成德法共治的价值理念和道德标准有利于弘扬社会主义核心价值观。将依法治国和以德治国相结合，推进德法共治，不仅符合我国社会发展的现实要求，同时与核心价值观中“民主、平等、法治”等理念相一致。同时，德法共治也是对社会主义核心价值观的积极落实。德法共治要求在全社会形成普遍认同的道德标准，并以此规范公民的行为，有助于将核心价值观融入社会生活的方方面面，增进公民对核心价值观的理解和认同感，促使公民在社会生活中自觉遵循这一道德标准。
二是德法共治有利于弥补单纯法治或德治的不足。法治与德治作为社会治理的两种模式，从功能上来说各有其局限性。法治的主要问题在于其所依据的法律具有滞后性和不完善性；德治的主要问题在于道德标准的不确定性、易变性和缺乏强制性。德法共治的积极推进能够有效弥补单纯法治或德治的不足。法治为德治提供法律保障，将一些道德标准内化为法律原则和规则，能有效提高道德对社会生活规范效果。德治为法治提供价值支撑，随着社会发展而形成的道德标准，既能有效填补法律在社会治理方面的空白，又能通过使公众形成法律信仰而自觉遵守法律规定的方式提高法律的实施效果。对法律的遵守成为道德的要求，道德的标准内化为法律的规范，二者相辅相成，达到社会治理效果的最大化。
三是德法共治也是推进国家治理体系现代化的必然要求。当前将公共权力运行制度化和规范化、民主化、法治、效率、协调作为现代化的社会治理体系具有的五个基本标准是较为普遍的共识，这就要求政府治理、社会治理和市场治理能够协调有序进行。德法共治是社会治理现代化的有效推动力，法治的原则确保了行政权力在法律的框架下规范运行，公民生活遵循法律的要求，德治有效弥补法治的不足，充分发挥教化、引导的作用，提高社会治理的效率，维护社会的和谐发展。法治为现代化的社会治理体系提供制度保证，德治为其提供精神支持和治理支持，二者结合促进了社会的全面有序发展。
二、 当前我市推进德法共治中存在的突出问题
德法共治通过相应的制度设计和引导，形成符合社会发展需求的社会治理模式。近年来，苏州市坚持依法治国和以德治国相结合，使法治和德治在社会治理中相互补充、相互促进，涌现出诚信苏州、政社互动、行政指导、说理式执法等一系列创新举措，取得显著的社会效果，但实践中仍存在一些突出的问题：
（一）对德法共治的认识存在偏差。突出的就是错误地认为法治与德治是对立的、不可融合，例如有同志将德治与人治等同，进而从法治与人治对立关系中推导出法治与德治的对立关系。这一观点是不可取的，德治不一定导致人治，法治能否导向善政，重要的是法律是否体现了公平正义的精神，而社会的公平正义离不开发挥道德规范的作用，所以法治与德治应该相结合与统一。还有些同志认为在现代法治背景下，德治难以操作且缺乏正当性，因此法治与德治难以融合。这一观点过于强调德治实践的难度，正是德法共治重要意义，才有积极推进德治实践的必要，而不是知难而退。
（二）社会治理未切实落实德法共治理念。当前依法治市取得长足进步，但诸如“中国式过马路”难整治、“养狗条例”难实施、“限塑令”和“禁烟令”难推行以及这类现象依然普遍存在于社会生活中。对于此类问题，既有制度建设层面未充分考虑移风易俗、道德引导，也有执法层面没有考虑刚柔相济、社会协同、处罚与教育相结合；更有利益驱动的原因，一些部门从本部门利益出发，制度执行不力或变通执行，对自身有利的就勤管、多管，对自身无利的就不管、少管;还存在部分执法人员业务素质不高，缺乏职业道德和敬业精神的情况。制度建设和制度实施中缺乏德法共治理念，势必导致制度缺乏公众基础和社会共识，这直接影响了国家机关权威和社会长治久安。
（三）推进德法共治未能充分调动社会公众力量。政府是推进德法共治的重要力量，政府治理也是国家治理的重要方面。但是，德法共治并不仅仅是政府的事，更与社会公众的利益息息相关。因此，应当从政府治理、社会治理、市场治理三方面协同推进德法共治。这就要求政府充分认识并尊重社会公众作为社会治理主体的地位，通过加强宣传和制度设计，吸收公众、社会组织参与社会治理，使其成为推进德法共治的主要力量。
三、 健全完善我市德法共治路径的建议
法治通过法律的强制力发挥他律的功能，德治通过形成内心确信发挥自律的作用，德法共治对于我市社会治理具有重要现实意义，进一步健全我市德法共治的社会治理格局，建议通过以下途径推进：
（一）着力提高地方立法水平。制定合乎道德精神的良法是法治的前提，通过公众参与、专家论证的方式广泛吸收民意则是提高立法水平的可靠保障。法律制定过程通过公众参与收集民意，而民意往往受到社会道德规范的影响，立法行为也会自觉或不自觉地符合社会道德规范，达到法治与德治的统一，而且公众参与本身就是对法治的宣传，能够有效提高公民的法治意识和守法自觉。对此苏州市出台的《苏州市人民政府立法协商办法》，明确规定公众参与立法协商的权利和途径，确立各部门在立法协商程序中的职责，提出立法协商结果公开和说明理由的要求，就是德法共治在完善地方立法水平的重要制度保障。
（二）推进严格公正文明执法。法律实施本身也是社会治理的过程，需要受到法律和道德的规范，而法律实施的过程和结果则会对公众的守法行为产生影响，国家机关权力的规范行使有利于在全社会形成守法的良好风尚，反之则会形成无视法律的不良风气。在法律执行实施中，结合我市实际应大力推广如下举措：一是探索柔性执法方式。进一步深入推进行政指导工作，执法中坚持教育指导为先，全面推行行政执法过程的行政监管劝勉、执法事项提示、轻微问题告诫、突出问题约谈、重大案件回访等柔性管理方式。尤其重大行政执法案件建立沟通对话机制，做到执法过程中充分对话、交流与沟通。二是大力推行说理式执法。在行政执法过程中坚持全程说理，着力围绕调查、审理、告知、听证、决定、执行等环节开展说理式执法，积极推进说理式执法文书的制作，力求执法过程说清事理、说透法理、说通情理。例如市国税局创新重大税务案件“听辩式”审理，使行政决定建立在充分协商、相互理解和最大限度的共识之上，避免执法过程中的对抗和冲突。三是积极构建互动式执法模式。以现代行政程序的参与、合作理念，构建平等互动的执法新模式。建立健全执法程序中当事人参与机制，完善行政调查、证据收集中、行政监督检查中当事人、相关人乃至公众的协助机制。积极探索包括委托协议、政府购买服务、行业行政指导、辅助执法、行政资助（奖励）等形式多样的合作式执法模式，为推进行政执法程序法治化积极开拓新领域。
（三）促进权力监督制度化。一是着力维护司法公正。法院、检察院依法独立公正行使审判权、检察权，健全公安、检察、审判、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，大力推进司法规范化建设，切实提高司法质量和司法公信力。深入推进司法公开，丰富公开形式、创新载体平台，真正让司法成为“看得见的公正”。二是完善执法社会监督机制。注重发挥自治组织的基层性、管理范围的广泛性特征对政府活动进行监督，对违法行为进行监督举报；借助社会团体、行业协会的专业优势对行政执法的依据、裁量基准进行献言献策；充分发挥媒体“无冕之王”的作用，对不依法、不规范执法的行为进行曝光。积极鼓励公众对于法无据的执法活动进行检举，通过有奖举报等方式引导公众参与监督执法行为。三是拓宽社会矛盾化解渠道。发挥信访工作在解决陈年积案、改善民生、维护人民权益中的重要作用。完善信访制度，及时办理信访事项，通过“市场信箱”“寒山闻钟”“中国苏州公众监督”“政务微博”等机制对群众的来信来访进行处理，对违法行使的政府行为，向有关执法部门发起督办，要求在规定期限内将处理结果及时报送，并将处理结果向网友反馈并向社会公布，合理有序引导民众参与权力监督，不断促进政府行为的程序化、规范化、法治化。
（四）推动多元协同治理。社会治理本质上是政府、社会组织、基层群众自治组织等多元社会主体在法治框架内的协同。社会力量参与社会治理，既能推动政府职能向提供公共服务、维护社会公平正义转变，又能通过社会自治、自我管理充分发挥德治的作用。这就要大胆创新基层民主管理，建立政府与基层群众自治组织有效衔接机制；要释放社会活力，推进政府与行业协会（商会）的协同治理新模式；更要突破社会治理难点，政府与社会团体、社区组织在社会服务、社区治理、社会救助等领域共建共治。
（五）着力培育法治信仰。充分发挥法治文化的教育、熏陶、示范、引导作用，推动全民法制宣传向法治教育转变，普及法律知识向培育法治信仰转变。加强领导干部、公职人员、青少年、新苏州人等重点对象学法用法。全面落实国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，建立法官、检察官、行政执法人员、律师、基层法律服务工作者等以案释法制度。加强法治文化设施建设，推动法治文化产品创作，使尊法、守法、用法、信法、护法成为全社会的信仰和追求。
