抓住规范行政执法的牛鼻子行政执法三项制度试点收官

   堪称2017年行政执法领域关键词的“三项制度”试点现已进入总结阶段。这三项制度是行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。按照国务院法制办给出的时间表,2017年年初国务院确定的32家推行三项制度的试点单位,应于12月20日前将试点总结报告、材料汇编及《行政执法三项制度试点工作重要任务情况总结表》径报国务院法制办。

　　面临大考,这些试点单位将会获得怎样的评判?国务院法制办党组书记、副主任袁曙宏告诉《法制日报》记者,三项制度试点对推动严格规范公正文明执法具有整体性、基础性、突破性意义,评价三项制度试点是否取得实效,不能仅凭制度和文件说话,要看老百姓是否有切实的“获得感”。比如,执法公示制度实施后,群众是否感受到执法更加透明,暗箱操作是否减少；执法全过程记录制度实施后,群众是否感受到执法行为更加规范,执法冲突是否减少；重大执法决定法制审核制度实施后,群众是否感受到重大执法决定在实体和程序上更加合法合规,行政复议和诉讼相关数据是否有所改观等。

　　三项制度是突破口

　　2017年1月,还是春寒料峭之时,一份经中央深改组会议审议通过、由国务院办公厅印发的文件,启动了行政执法领域的一场革新。

　　这份文件即《国务院办公厅关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》(以下简称《方案》)。围绕该文件的出台背景,官方解读毫不讳言地指出是“坚持问题导向,试点任务紧紧围绕人民群众反映突出的行政执法不规范、办事效率低、影响营商环境、侵犯人民群众利益等问题”。

　　“三项制度是规范行政执法的关键环节。”国务院法制办副主任甘藏春说,行政执法的范围很广,涉及经济社会等各个领域,行政执法的复杂性要求必须找准突破口,“这就是为什么选择从这三项制度入手”。

　　据介绍,《方案》所要试点的三项制度皆是对症下药:

　　执法公示制度,让行政执法在阳光下运行,自觉接受群众监督；

　　执法全过程记录制度重在规范执法程序。对涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的执法活动,实现全过程音像记录；

　　重大执法决定法制审核制度重在保证合法行政,守住法律底线。

　　《方案》确定的试点单位有天津市、河北省、安徽省、甘肃省、内蒙古自治区呼和浩特市以及国土资源部等32个地方和部门。

　　执法信息网上公开

　　这三项行政机关寻求自我约束的制度,燃起了各试点单位的热情与积极性。

　　试点单位纷纷从建章立制开始。据国务院法制办统计,仅在制定相关配套制度上,试点地方和部门已制定7581项相关制度,一些制度在一些领域有较强的可复制性和可推广性。

　　在行政执法公示制度方面,统一的公示平台在许多试点单位建立起来。例如,国土资源部执法公示平台,确定的公示材料清单包括执法依据、执法标准、执法结果等。

　　山东省淄博市建立了行政执法网络平台,将其确定为统一的行政执法信息公示平台,归集所属部门行政执法信息。

　　北京市食药局逐一梳理并确定公开行政处罚主体、人员、职责、权限、依据、程序、监督方式和救济渠道等信息。

　　广东省正推动建立全省统一行政执法信息平台。

　　值得关注的是,试点单位对于执法决定也进行了不同程度的公开。国土资源部、河北省公安系统、广东省地税局、天津市等基本做到了行政处罚决定全文或部分网上公开。

　　执法过程全程录像

　　“您好!我们是章贡区国税局的工作人员,这是我们的税务检查证。此次到贵单位就增加增值税百万元版发票用量的申请进行实地核查。为了保护您的合法权益,监督我们的执法行为,本次执法过程将全程进行录音录像,请您知晓。”如今,江西省赣州市章贡区国税局税务人员实地执法时,都会这样对纳税人说。

　　这是执法全过程记录制度实施后的常见场景。试点地方和部门明确了记录规则和程序,积极推行音像记录,执法行为初步实现全过程留痕和可回溯管理。

　　江苏省徐州市商务局要求所有执法活动从进入行政相对人经营、办公场所到离开全部开启执法记录仪,回到支队后第一时间将执法记录仪放至信息采集站,统一上传和保存。非现场询问必须在支队的询问室进行,并全过程录音录像。

　　截至2017年9月,住建系统全国256个地级以上城市中,225个确立了执法纸质文书标准和电子信息格式,占比87.9%；237个城市运用执法记录仪、视频监控等方式开展音像记录,占比92.6%。

　　辽宁省沈阳市工商局每个执法小组均配备有可实现录音录像及定位功能的移动执法终端设备,每个执法机关具备加装监控设备的专用或者共用询问(接待)室,每个执法窗口加装专门摄像设备,建设了智能回溯管理平台监督室。

　　行政相对人对这一变化感受最深。“税务人员开始使用执法记录仪后,让我们对税务执法多了敬畏感,在回答询问和提供资料的时候更加谨慎严肃。检查过程中,税务干部很注意自己的言行,作为纳税人心里也更加踏实。”赣州智源电力勘测设计有限公司法定代表人兼总经理杨瑞平说。

　　明确法制审核范围

　　对重大执法决定的法制审核,曾经是执法的薄弱环节。

　　试点工作开展以来,法制审核主体、法制审核范围和内容在一些试点单位予以明确。有的还制定了法制审核办法,编制了法制审核流程,建立了重大执法决定目录清单。

　　目前,重大执法决定法制审核办法已在河北省、安徽省、广东省广州市、江苏省海门市等地出台。

　　作为全国唯一在全省范围开展三项制度试点的省份,河北省出台重大执法决定法制审核办法,对必须要进行法制审核的情形做出了列举式规定:可能造成重大社会影响或引发社会风险的；直接关系行政管理相对人或他人重大权益的；需经听证程序作出行政执法决定的；案件情况疑难复杂,涉及多个法律关系的；其他法律、法规、规章规定应当进行法制审核的。

　　河北省还下发通知要求,各地区各部门根据执法任务轻重按比例配备法制审核人员:政府法制机构法制审核人员按照不少于本级行政执法人员总数1%的比例配备；行政执法机关法制审核人员按照不少于本部门执法人员总数5%的比例配备。

　　江苏省海门市要求重大执法决定如涉及查封、扣押、拍卖等执法行为时,要求一并对采取的行政强制措施进行审核和提出意见。

　　浙江省宁波市出台了《报市政府审批的行政执法决定事项目录》和《报市政府审批的行政执法决定法制审核规程》,建立了纳入市政府法制审核的事项清单和审核基本规程,出台报市政府审批的行政执法决定法制审核内部操作流程。

　　2018年将全面推开

　　在国务院法制办看来,三项制度试点工作不仅仅在总结试点经验方面取得了成效,更重要的是为法治政府建设奠定了很好的基础。衡量法治政府建设最重要的两个指标,一个是能够保证政府依法全面履行职能,实现政府有效管理的目标,另一个是政府滥用职权等违法行为能够得到有效纠正。三项制度试点工作对于确保政府依法履行职责,规范行政执法行为,约束自身权力,最大限度减少权力滥用具有重要作用。

　　在试点中,不乏有效的创新执法方式。河北省平乡县400多名执法人员全部胸前佩戴执法证件执法,证上还附有二维码。

　　通过这种方式,全程公示执法身份,便于公众监督,有效解决执法人员“不亮证”“晃证”“手拿设备无法亮证”等问题,还节省了每次“掏证、亮证、验证、收证”的时间,不再需要一个一个去出示证件,提高了执法效率。

　　袁曙宏透露,作为贯彻落实党的十九大精神、加快建设法治政府的一个重要举措,2018年将在全国各级行政执法机关全面推行三项制度。

　　三项制度试点工作中形成的宝贵经验,最终将会融入到全国所有执法机关的日常执法活动中。

      （载《法制日报》2018年1月1日第01版）